24 mars 2005
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05 mars 2005
Ce qu'on peut dire de l'adaptation du Ministère au contexte social et politique du nouveau millénaire...
Ce sujet a fait l'objet d'une dissertation dans le cadre du cours sur
les Politiques Publiques d'Equipement en France. Bien sûr, le sujet a
été réduit. D'autres aspects auraient mérités d'être développés, en
particulier le "développement durable". Apparemment, il existe au
sein du CGPC (Conseil Général des Ponts et Chaussées) un groupe
d'ingénieurs, économistes etc. qui se sont appropriés les principes du
développement durable et qui essayent depuis une quinzaine d'année de les
promouvoirs dans le dialogue politique et l'action territoriale.
J'ai essentiellement traité ici de la décentralisation et de la redéfinition des missions du Ministère de l'Equipement.
Je considère ce raisonnement comme très partiel, dans la mesure où je
n'ai pas utilisé une documentation importante : l'essentiel des
informations utilisées venant du cours de PPE de l'ENTPE
et de discours ou articles trouvé sur le site
du Ministère. Par conséquent, il faut considérer ce qui suit
pour ce que c'est, i.e. une piste de réflexion.
Le Ministère de l'Equipement a eu constamment, depuis sa création en 1966, à s'adapter au contexte social et politique. Avec le transformation de la société suite à Mai 68, et le développement de l'action collective organisée, le modèle technocratique de l'ancien Ministère des Travaux Publics s'est fissuré et de nouveaux principes d'action ont fait leur apparition : davantage de qualitatif que de quantitatif et l'abandon des ambitions dirigistes de l'Etat par exemple. La décentralisation amorcée en 1982 a donné de nouvelles marges de manœuvre et d'autonomie aux élus locaux ce qui a créé un « éclatement des scènes décisionnelles »[1]. A l'aube du nouveau millénaire comment se présente le contexte social et politique, quelles sont ses caractéristiques les plus fortes ? Comment le Ministère s'adapte-il à ce contexte social et politique ? Peut-on dire qu'il réussi à préserver ses intérêts en s'y adaptant ? Telles sont les questions auxquelles nous allons essayer de répondre en nous appuyant sur quelques exemples bien choisis. Nous nous pencherons tout d'abord sur ce qui caractérise le contexte social et politique du nouveau millénaire en France. Puis nous étudierons l'adaptation du Ministère de l'Equipement à ce contexte à travers l'exemple de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, et nous tenterons de soulever quelques interrogations que pose cette évolution du Ministère.
Actuellement,
il nous semble que le contexte social et politique peut être
caractérisé par trois tendances fortes : premièrement, une attente
et une exigence grandissante de la population française vis-à-vis des
services publics, qui se caractérise par une volonté de proximité, de
disponibilité et d'efficacité. En particulier en ce qui concerne
l'Equipement, en plus de ces attentes générales, les français attendent
une efficacité budgétaire, de la transparence, et plus de concertation.
Cette attente sociale trouve son expression politique dans le projet de
réforme de l'Etat. L'actualité législative en France est ainsi marquée
par l'acte II de la décentralisation, dont les principes[2] ont été votés par le Congrès (Assemblée Nationale et Sénat) le 28 Mars 2003. Cette réforme de l'Etat vise deux objectifs[3] : d'une part, « permettre le rapprochement du pouvoir de décision au plus près des usagers », d'autre part, « donner à l'Etat les moyens de jouer pleinement son rôle premier qui est de garantir équilibres économiques et sociaux ».
Nous verrons par la suite comment le Ministère de l'Equipement entend
s'adapter pour répondre à ces objectifs. Deuxièmement, l'accentuation
de la prise de conscience de l'importance des données
environnementales : au niveau international, la mise en pratique
des accords de Kyoto, mais surtout, en ce qui concerne le Ministère, au
niveau national, le Président J. Chirac a placé son quinquennat sous
l'égide du 'développement durable' et il appelle actuellement de ses
vœux l'inscription de la Charte de l'Environnement au sein de la
Constitution de 1958. Troisièmement, avec le Projet de Constitution
Européenne, la politique nationale s'ancre davantage dans une logique
européenne.
Cependant, ces caractéristiques sociopolitiques ne
sont pas tout à fait nouvelles. Elles s'inscrivent dans la logique et
la continuité des idées du « Washington Consensus »
caractérisées par la « libéralisation des marchés et le démantèlement du rôle économique des Etats »[4]
i.e. la réduction de l'intervention publique, la décroissance de l'Etat
providence et le développement du libéralisme. De fait, si le contexte
socio-politique actuel est source d'évolutions majeures qui le
transformeront durablement, le Ministère a déjà eu à s'adapter à des
exigences du même type par le passé : le premier volet de
décentralisation de 1982, une montée des préoccupations
environnementale dans les années 90 marquée notamment par la création
controversée des DIREN, et la construction européenne, par exemple en
matière de réglementation des transports au sein de l'Union (transports
internationaux et cabotages).. Il apparaît donc intéressant de
s'interroger sur les évolutions actuelles au regard d'exemples passés.
Dans le cadre de cet exposé nous nous limiterons à l'étude de l'adaptation du Ministère dans le cadre de la réforme de l'Etat et de la décentralisation qui répond à la fois aux attentes de la société en matière de proximité et aux principes initiés par le « Washington Consensus ».
Initiée
par le séminaire de Roquelaure qui a réuni plus de 400 cadres, sous
l'impulsion du Gouvernement et du Ministre G. De Robien assisté par ses
directions d'administration centrales, la transformation du Ministère
est marquée par une redéfinition de ses missions, en particulier
autour des notions de conseil et d'expertise technique, mais aussi de
sécurité (en particulier de sécurité routière), de prévention contre
les risques naturels et industriels… Ces nouvelles missions ont pour
but de donner un rôle plus stratégique au Ministère et de
responsabiliser davantage les collectivités locales sur des sujets tels
que : les routes, le logement, la gestion des grandes
infrastructures de transports (ports, aéroports, voies navigables). Or,
le Ministère de l'Equipement est caractérisé jusqu'à présent par un
fort ancrage local. Ce repositionnement engendre un désengagement des
services déconcentrés dans un certain nombre de domaines : c'est
la fin de la mise à disposition des DDE pour l'exploitation des RD et
des RN d'intérêt local – celles-ci vont être transférées aux
départements (soit 2/3 du réseaux national) – les permis de construire…
Le Ministère prévoit ainsi le transfert des parties de services DDE
mises à disposition des départements, ce qui représente 30 000
fonctionnaires de l'État, pour continuer à assumer ces missions de
service public dans les territoires, et au plus près de leurs
bénéficiaires.
Par
ailleurs, en même temps que ce repositionnement en terme de mission, la
décentralisation implique le passage d'une logique de moyens à une
logique de performance et de résultats. A ce titre, le modèle
britannique fait figure d'exemple pour l'évolution du ministère, avec
notamment le concept de « Dévolution » (expression directe
des populations, responsabilisation et efficacité budgétaire). Les PPP
(Partenariats Public Privé), qui font depuis longtemps partis du
paysage britannique, commencent ainsi à faire leur apparition en France[5].
Compte tenu des lourdeurs inhérentes à l'administration française – là
où il faut quelques mois en Grande-Bretagne pour mener un projet du
concept jusqu'à sa réalisation, il faut en France plusieurs mois pour
obtenir une signature et un accord sur le choix d'un site – les
PPP sont les biens venus pour permettre de mener rapidement à terme des
projets d'envergure. Dans cette optique le repositionnement du
Ministère, avec un triple rôle à la fois régalien (urbanisme, équilibre
des territoires), assistant de la maîtrise d'ouvrage et d'aide au
développement (par le biais de subventions aux CL) laisse présager
d'une bonne dynamique.
Comme l'explique le Ministre Gilles de Robien : « Le
ministère devra continuer à s'appuyer sur ses services déconcentrés
proches du terrain et très impliqués localement. Son efficacité repose
aussi et surtout sur la capacité des services déconcentrés, en tant que
partie intégrante de l'État local, d'être à la fois régaliens en
assurant l'égalité, partenaires en sublimant les initiatives, et
prestataires en apportant le soutien aux acteurs publics les moins
favorisés ».
Cette adaptation du Ministère pose néanmoins quelques interrogations.
En
effet, si la question de l'efficacité et de la réussite de la
décentralisation ne se pose pas en ce qui concerne les régions
françaises dynamiques dotées de moyens financiers et techniques
importants, il nous semble qu'il n'en va pas de même pour les régions
plus pauvres et moins dynamiques. A l'heure où la 'raison économique'
est érigée en principe fondamental dans nos sociétés occidentales, la
question de l'égalité des chances partout en France mérité d'être
posée. Le Ministère en a semble-t-il conscience dans la mesure où,
suite à une consultation parlementaire lancée le 22 Février 2005, il ne
prévoit pas de désengagement de l'Equipement (DDE, subdivisions) dans
ces régions.
Par ailleurs, au-delà de la question de la nécessité ou de l'efficacité d'une telle réforme, il nous semble que le Ministère de l'Equipement a su, comme par le passé, dans d'autres circonstances, face au Ministère de l'Environnement, préserver ici ses propres intérêts. En effet, même s'il perd une grande proximité avec les élus locaux (à l'exception des régions rurales) et voit son appareil territorial se réduire, il conserve malgré tout un ancrage local régional fort avec les Directions Régionales de l'Equipement, et même, en occupant une position d'expert, il se voit confier en quelque sorte le 'beau rôle' dans la mesure où aujourd'hui les missions trop techniques sont moins bien considérées par rapport aux missions plus administratives. Ce faisant, il assoit même son champ de compétences à des domaines plus larges comme par exemple le « développement durable ».
Ainsi,
nous avons vu que le Ministère de l'Equipement se restructure pour
s'adapter au contexte social et politique de ce nouveau millénaire.
Cette adaptation passe par la redéfinition de missions, et un
repositionnement et une réorganisation des services, en particulier en
ce qui concerne les services déconcentrés, mais elle préserve les
intérêts du Ministère. Même si leur nombre diminue, les services
déconcentrés garde un rôle important comme l'explique le Ministre
Gilles de Robien : « La force des DDE et subdi de demain réside dans leur capacité d'expertise ».
Néanmoins, d'autres questions restent en suspend et n'ont pas été
évoquées ici. En particulier, le Ministère entend se placer dans une
logique Européenne, quelle sera sa part de pouvoir dans la prise de
décision communautaire ? Avec la prise de pouvoir des
collectivités et le contexte européen à l'horizon, les ingénieurs des
Ponts et Chaussées seront-ils encore les acteurs centraux de la
politique d'équipement en France à moyen terme ?
[1] Poly de PPE Tome 2, Les conséquences politiques et administratives de la décentralisation, p.159/290
[2] Projet de loi Constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République
[3] www.equipement.gouv.fr Dossier Equipement Demain, Réforme du Ministère
[4] LEBARON Frédéric, La croyance économique, Paris, Editions du Seuil, Collection Liber, Mai 2000, 260 pages
[5] Les Contrats Public Privé (loi du 02 Juillet 2003) : confier à des entreprises privées par un contrat global, la conception, la réalisation, le financement et la gestion de certains équipements publics.